黨的二十屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）指出：“學(xué)習(xí)運(yùn)用‘千萬工程’經(jīng)驗(yàn)，因地制宜完善鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施機(jī)制，分類有序、片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，逐步提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完備度、公共服務(wù)便利度、人居環(huán)境舒適度。”這是中央文件首次明確提出“分類有序、片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，其核心要義就是要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，把分類有序推進(jìn)和片區(qū)化推進(jìn)結(jié)合起來，扎實(shí)有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。這種復(fù)合型的推進(jìn)方式是對(duì)近年來中國鄉(xiāng)村振興實(shí)踐創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論提煉，充分體現(xiàn)了傳承和創(chuàng)新的有機(jī)統(tǒng)一，為“十五五”乃至今后較長一段時(shí)間扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興指明了方向?？傮w上講，分類有序、片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，既是統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的基本策略，也是一種體現(xiàn)系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌兼顧的方法論，具有豐富的科學(xué)內(nèi)涵。具體可以從以下三個(gè)方面來理解和把握。
一、分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興
分類有序推進(jìn)是鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中的一種常用推進(jìn)方式，是指按照對(duì)象的不同類型，實(shí)行差別化策略，分階段分梯次持續(xù)推進(jìn)。早在2018年，中央“一號(hào)文件”就明確提出“分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的思想，并針對(duì)具備條件的村莊、自然歷史文化資源豐富的村莊和生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱的村莊這三類村莊提出差別化要求。隨后發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》進(jìn)一步深化了這種“分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”思想，明確了鄉(xiāng)村振興的發(fā)展目標(biāo)和階段，并將村莊分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類四種類型，實(shí)行分類推進(jìn)。2024年發(fā)布的《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024－2027年）》又強(qiáng)調(diào)要細(xì)化村莊分類標(biāo)準(zhǔn)，分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，并在原有四類村莊的基礎(chǔ)上新增了一類“短期內(nèi)難以判斷的村莊”。該規(guī)劃不僅明確了鄉(xiāng)村振興的階段性目標(biāo)，還體現(xiàn)了分梯次推進(jìn)的戰(zhàn)略安排，提出到2027年東部發(fā)達(dá)地區(qū)、中西部具備條件的大中城市郊區(qū)鄉(xiāng)村率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。黨的二十屆四中全會(huì)通過的《建議》提出要“分類有序、片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，傳承并創(chuàng)新發(fā)展了這種分類有序推進(jìn)的思想。事實(shí)上，近年來在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一些具體實(shí)踐中，如農(nóng)村廁所革命、耕地“非糧化”整改等，也采用了這種分類有序推進(jìn)的方式。
分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興包含了分類推進(jìn)和有序推進(jìn)兩方面的含義。分類推進(jìn)就是承認(rèn)并尊重不同村莊的差異性，按照村莊的不同類型，明確其功能定位和發(fā)展導(dǎo)向，實(shí)行差異化的推進(jìn)策略和政策。村莊類型劃分是實(shí)行分類推進(jìn)的基礎(chǔ)和前提。村莊分類不同，其推進(jìn)策略也不盡相同。有序推進(jìn)就是強(qiáng)調(diào)科學(xué)規(guī)劃和循序漸進(jìn)，把握好主次、時(shí)序和節(jié)奏，分階段分梯次持續(xù)推進(jìn)。這種分類有序推進(jìn)方式，遵循了分類指導(dǎo)、因地因時(shí)制宜的原則，既有利于體現(xiàn)中央的總體要求和發(fā)展導(dǎo)向，又可以契合不同類型村莊的發(fā)展實(shí)際。
切實(shí)做好分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要把握好以下四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。
一是扎實(shí)細(xì)化“十五五”規(guī)劃要求。“十五五”時(shí)期是承前啟后的關(guān)鍵時(shí)期，需要對(duì)標(biāo)2035年目標(biāo)做好指標(biāo)銜接和細(xì)化，進(jìn)一步守牢保障糧食安全底線，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)營、鄉(xiāng)村治理等重點(diǎn)任務(wù)，優(yōu)先補(bǔ)齊“農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件”短板，既要鼓勵(lì)有條件的地區(qū)率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，又要加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的分層分類幫扶力度，在更高水平、更高層次扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。
二是因地制宜細(xì)化村莊分類。盡管國家層面規(guī)劃已經(jīng)對(duì)村莊類型進(jìn)行了劃分，但各地區(qū)的情況千差萬別，各地需要根據(jù)自身情況對(duì)村莊類型進(jìn)行細(xì)化和科學(xué)劃分，而不能簡單照搬國家層面的劃分方法。
三是制定不同類型村莊的發(fā)展指引。針對(duì)不同類型的村莊，要在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，明確其功能定位、發(fā)展導(dǎo)向、建設(shè)重點(diǎn)和治理策略，實(shí)行差異化的政策。這有利于提高政策的精準(zhǔn)性和整體效能。
四是保持戰(zhàn)略定力和歷史耐心。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，未來鄉(xiāng)村常住人口將逐步減少，村莊空心化將進(jìn)一步凸顯，村莊數(shù)量也將隨之減少。為避免鄉(xiāng)村建設(shè)中的投資浪費(fèi)，同時(shí)確保所有村民都能享受到均等化的基本公共服務(wù)，對(duì)于那些短期內(nèi)難以判斷其類型的村莊，要留出足夠的時(shí)間進(jìn)行觀察和論證，切實(shí)保障好留守村民的基本民生需要。
二、片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興
在原有分類有序推進(jìn)的基礎(chǔ)上，黨的二十屆四中全會(huì)通過的《建議》又增加了“片區(qū)化推進(jìn)”的內(nèi)容。浙江“千萬工程”的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)，就是以黨建聯(lián)盟為引領(lǐng)，采取先帶后、大帶小、強(qiáng)帶弱等聯(lián)建方式，通過組織聯(lián)建、規(guī)劃銜接、資源共享、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、治理共商等，推進(jìn)鄉(xiāng)村片區(qū)化、組團(tuán)式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村共同富裕（魏后凱等，2024）。圍繞深入學(xué)習(xí)“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)，近年來，上海、江蘇、山東、河南等?。ǚ荩╅_展了片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的積極探索，取得了階段性的顯著成效。所謂片區(qū)化推進(jìn)，就是按照地域相鄰、稟賦相似、產(chǎn)業(yè)相聯(lián)、文化相近等原則，將鄉(xiāng)村劃分為若干個(gè)片區(qū)，以片區(qū)為單元進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營和治理，組團(tuán)式整體推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。片區(qū)化推進(jìn)本身并不是合村并村，但它突破了村莊的行政邊界，通過經(jīng)濟(jì)和組織方式實(shí)現(xiàn)村莊聯(lián)合發(fā)展，使推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的地域單元由過去的單個(gè)村莊擴(kuò)展到相鄰多村連片的片區(qū)，不僅有利于提升統(tǒng)籌的層次，而且能夠形成多村抱團(tuán)效應(yīng)?？梢哉f，片區(qū)化推進(jìn)是各地學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程蘊(yùn)含的發(fā)展理念、工作方法和推進(jìn)機(jī)制的生動(dòng)實(shí)踐。
單個(gè)村莊因規(guī)模小、資源散、人才缺，“小散弱”問題突出，其發(fā)展受到諸多局限。采取片區(qū)化推進(jìn)方式，可以破解單村發(fā)展的瓶頸約束和天然局限，產(chǎn)生多方面的綜合效應(yīng)。
一是資源整合效應(yīng)。單個(gè)村莊的地域范圍有限，各種資源呈現(xiàn)碎片化特征，難以得到充分高效利用。片區(qū)化組團(tuán)式發(fā)展有利于整合片區(qū)內(nèi)村莊資源，實(shí)行統(tǒng)籌開發(fā)利用和整體運(yùn)營，從而形成資源整合效應(yīng)，提升鄉(xiāng)村資源配置效率和品牌價(jià)值，推動(dòng)鄉(xiāng)村運(yùn)營從單村運(yùn)營轉(zhuǎn)向片區(qū)化運(yùn)營。
二是產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和項(xiàng)目帶動(dòng)是組建片區(qū)的重要依據(jù)。實(shí)行片區(qū)化推進(jìn)，有利于片區(qū)內(nèi)各村莊產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展并按照產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)形成產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)集群，從而破解當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的同質(zhì)化競爭難題，增強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)韌性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為農(nóng)民就地就近高質(zhì)量充分就業(yè)創(chuàng)造條件。
三是服務(wù)規(guī)模效應(yīng)。隨著鄉(xiāng)村常住人口的減少，村莊空心化問題日益凸顯，單個(gè)村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給都面臨規(guī)模不足的問題。實(shí)行片區(qū)化推進(jìn)以后，在片區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，既可以避免單村推進(jìn)中的低水平重復(fù)建設(shè)問題，還可以降低建設(shè)和運(yùn)營成本?？梢哉J(rèn)為，片區(qū)化推進(jìn)是積極應(yīng)對(duì)村莊空心化、優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置的有效途徑。
四是聯(lián)村共富效應(yīng)。片區(qū)化推進(jìn)本質(zhì)上是一種聯(lián)村發(fā)展模式，通過聯(lián)建共享和幫扶協(xié)作，可以有效破解村莊分化，促進(jìn)村莊共同富裕。
應(yīng)該看到，片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是一種組織方式和推進(jìn)體制機(jī)制的深刻變革。在過去的鄉(xiāng)村規(guī)劃中，一些地區(qū)根據(jù)發(fā)展的需要，曾經(jīng)把鄉(xiāng)村劃分為不同的片區(qū)，但這些片區(qū)只是規(guī)劃上的功能區(qū)或者規(guī)劃區(qū)，并不涉及組織方式和推進(jìn)體制機(jī)制的變革。在新形勢(shì)下，扎實(shí)做好片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重組織方式和推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，以制度創(chuàng)新激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生活力。
一是合理確定片區(qū)規(guī)模。片區(qū)的劃分要科學(xué)，片區(qū)的規(guī)模要合理，應(yīng)與地方政府財(cái)力、鄉(xiāng)村發(fā)展水平、發(fā)展條件和需求等相適應(yīng)。從各地實(shí)踐看，規(guī)模適度的片區(qū)通常為5～20個(gè)村莊（熊融和郭雪婷，2025）。例如，蘇州市啟動(dòng)規(guī)劃建設(shè)50個(gè)鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)，覆蓋901個(gè)行政村，平均每個(gè)片區(qū)18個(gè)村莊。一般地講，片區(qū)規(guī)模太小難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，而片區(qū)規(guī)模太大則難以形成內(nèi)聚力，影響鄉(xiāng)村振興推進(jìn)實(shí)施效果。片區(qū)組建需要考慮地理毗鄰性、稟賦相似性、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性、文化同源性、生態(tài)共生性等因素，決不能盲目求大、搞“拉郎配”，把一些缺乏關(guān)聯(lián)的村莊簡單地拼湊在一起。
二是采取多元化推進(jìn)模式。中國鄉(xiāng)村地域廣闊，各地因區(qū)情農(nóng)情不同，在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的過程中，需要從自身實(shí)際出發(fā)，因地制宜探索多元化的片區(qū)化推進(jìn)模式，如黨建聯(lián)盟型、強(qiáng)村帶動(dòng)型、產(chǎn)業(yè)集聚型、園區(qū)帶動(dòng)型、服務(wù)統(tǒng)籌型等。
三是建立片區(qū)統(tǒng)籌長效機(jī)制。片區(qū)化推進(jìn)作為一種推進(jìn)機(jī)制，需要在片區(qū)層面統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治、公共服務(wù)供給、社會(huì)治理等統(tǒng)籌謀劃，尤其要明確片區(qū)功能定位，確定其產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，推動(dòng)各片區(qū)實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，避免低水平同質(zhì)化競爭。這無疑有助于打破單村推進(jìn)下統(tǒng)籌層次較低、力度不足的局限。
四是完善利益分配和聯(lián)結(jié)機(jī)制。片區(qū)化推進(jìn)是否有效并具有可持續(xù)性，關(guān)鍵在于能否建立科學(xué)合理的利益分配和聯(lián)結(jié)機(jī)制。過去在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中，更多強(qiáng)調(diào)的是建立聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制。片區(qū)化推進(jìn)，不僅要聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)，還應(yīng)在聯(lián)農(nóng)帶村方面發(fā)揮重要作用，尤其要發(fā)揮新型經(jīng)營主體和產(chǎn)業(yè)園區(qū)在其中的重要作用。因此，在片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，還需要建立有效的跨村協(xié)調(diào)和利益分配機(jī)制以及聯(lián)農(nóng)帶村長效機(jī)制。
三、把分類有序推進(jìn)和片區(qū)化推進(jìn)結(jié)合起來
分類有序推進(jìn)與片區(qū)化推進(jìn)相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，應(yīng)在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興過程中將兩種推進(jìn)方式結(jié)合起來，錨定兩個(gè)階段發(fā)展目標(biāo)，同向發(fā)力，形成合力效應(yīng)。分類有序、片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是系統(tǒng)思維方法在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興中的科學(xué)運(yùn)用，充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)村全面振興“一盤棋”的思想。在這“一盤棋”網(wǎng)格中，若把分類有序推進(jìn)看作縱向的，而把片區(qū)化推進(jìn)看作橫向的，二者的結(jié)合將形成一個(gè)縱橫交錯(cuò)、有機(jī)耦合、良性互動(dòng)的鄉(xiāng)村振興推進(jìn)體系。這一體系為新時(shí)期扎實(shí)有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興提供了重要支撐。其中，分類有序推進(jìn)體現(xiàn)了對(duì)村莊類型特征的重視，有利于實(shí)行分類指導(dǎo)，避免“一刀切”，確保施策的科學(xué)性和精準(zhǔn)性；片區(qū)化推進(jìn)體現(xiàn)了對(duì)村莊區(qū)域特征的重視，有利于整合片區(qū)資源，形成抱團(tuán)和共富效應(yīng)，提高資源配置效率，避免“撒胡椒面”式的低效投入。二者結(jié)合可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，避免各自的局限性，共同構(gòu)成一個(gè)科學(xué)、系統(tǒng)、高效的鄉(xiāng)村振興復(fù)合推進(jìn)方式。例如，在分類有序推進(jìn)方式下，不同類型村莊被賦予不同的功能定位和發(fā)展政策，這樣村莊會(huì)因類型不同而發(fā)展機(jī)會(huì)不同，有的村莊會(huì)獲得更多的機(jī)會(huì)和資源，而有的村莊發(fā)展機(jī)會(huì)將受到一定抑制，由此可能會(huì)加劇村莊之間的分化。過去在鄉(xiāng)村建設(shè)中，有的地區(qū)過多強(qiáng)調(diào)“扶強(qiáng)”和錦上添花，集中大量資源打造少數(shù)“樣板村”“明星村”，而忽視其示范帶動(dòng)作用和扶持薄弱村發(fā)展，事實(shí)上助推了村莊分化。很明顯，采取片區(qū)化推進(jìn)方式能彌補(bǔ)這一缺陷，通過村莊聯(lián)合發(fā)展來促進(jìn)共同富裕。從某種程度上講，分類有序、片區(qū)化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興也體現(xiàn)了分類分區(qū)的思想。由于中國鄉(xiāng)村區(qū)域差異大、村莊類型多樣，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)原則，既要體現(xiàn)分類，又要體現(xiàn)分區(qū)，對(duì)不同類型村莊、不同片區(qū)精準(zhǔn)施策，以增強(qiáng)政策精準(zhǔn)性、提高政策整體效能。在片區(qū)規(guī)劃建設(shè)中，應(yīng)將分類推進(jìn)思想融入其中，強(qiáng)化片區(qū)之間以及片區(qū)內(nèi)不同類型村莊之間的功能互補(bǔ)和合理分工。
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